Quelles institutions pour la République ?

Actes de la réunion de travail de l’AGAUREPS-Prométhée du 02 juillet 2004

Une accumulation d’éléments converge pour sembler accréditer la thèse du désintérêt des Français à l’égard des enjeux politiques. Les symptômes en sont multiples : la croissance inquiétante de l’abstentionnisme, le vote en faveur des extrêmes, le phénomène plus diffus mais très révélateur de non inscription sur les listes électorales, la perte de confiance envers la politique et ses représentants ou encore la résurgence de l’antiparlementarisme pour ne citer que quelques exemples parmi les plus significatifs de la manifestation du malaise ambiant.
         Les explications fournies afin de rendre compte de la situation dans laquelle se trouve la démocratie sont aussi nombreuses qu’incertaines. En établir le catalogue exhaustif serait fastidieux et ne nous avancerait guère dans la voie de l’appréhension de ce phénomène éminemment complexe.

C’est notamment par ce biais qu’insensiblement est revenue sur le devant de la scène la délicate question des institutions. Les insuffisances notoires de celles-ci seraient une des causes majeures de la crise politique affectant notre pays. Sa résolution passerait obligatoirement par une réforme radicale des institutions, à telle enseigne que l’idée d’une VI° République a progressivement germé dans les esprits pour devenir une option légitime et crédible dans le paysage politique hexagonal. Voilà résumée à grands traits la thèse de ceux qui, de plus en plus nombreux, placent la question institutionnelle au cœur de la crise politique française.
         Que l’on partage ou pas la logique de cette thèse, elle a au moins le mérite de nous pousser à nous interroger sur l’ampleur présumée des dysfonctionnements de nos institutions ou de leur éventuelle inadaptation aux réalités de la période vécue. Elle représente un encouragement bienvenu au débat.

Une question à l’importance renouvelée

Les institutions politiques françaises résultent de l’adoption par référendum en septembre 1958 de la constitution portant sur les fonts baptismaux la V° République. Le retour au pouvoir du général de Gaulle, après sa traversée du désert, a été rendue possible tant par les événements d’Algérie que par l’instabilité ministérielle chronique qui caractérisait la IV° République. Sitôt installé aux commandes, de Gaulle eut pour dessein immédiat de proposer aux Français une nouvelle constitution. Il en confia la responsabilité de la rédaction dans les plus brefs délais à Michel Debré.
         La disposition centrale résidait dans le renforcement du pouvoir exécutif : le président de la République se voyait attribué des compétences élargies et placé au dessus du jeu habituel des partis à l’égal d’un arbitre. Son élection au suffrage universel direct validée par référendum en 1962 lui octroyait pour l’avenir un surcroît de légitimité.
         Cette inflexion dans l’organisation institutionnelle de la République obtint l’aval des citoyens français qui ratifièrent chaque fois à une large majorité les propositions gaullistes. Ce ne fut pas forcément le cas des forces politiques. Si en 1958, du fait de la situation d’urgence que les événements d’Algérie avaient occasionnée, de Gaulle put compter sur l’appui d’une partie non négligeable des formations politiques, il n’en fut pas de même quatre ans plus tard à l’occasion du projet de faire élire désormais le président de la République au suffrage universel direct. Pensant y déceler une dérive populiste, bonapartiste, voire monarchique ou même dictatoriale, en tout cas manifestement antidémocratique, la grande majorité des partis politiques s’unit dans le cartel des non dans le but de faire obstacle à ce projet. Le verdict des urnes fut sans appel : de Gaulle en sortait conforté.

La critique de la constitution « forgée sur mesure à la personnalité du général » se poursuivit dans les années 60. Le livre écrit par François Mitterrand et intitulé Le coup d’état permanent allait servir de référence. Les événements de mai 68 furent aussi un moment, certes plus diffus et confus, de critique institutionnelle parfois radicale.
         Par la suite, la polémique perdit de sa vigueur. Le consensus semblait atteint au cours des années 80 quand le nouveau président socialiste de la République François Mitterrand, jadis impitoyable pourfendeur de cette constitution, s’en accommoda volontiers. En raison d’une inclination monarchique, diront ses détracteurs mais aussi les autres… Les affrontements sur les institutions paraissaient alors définitivement révolus.
         C’est la renaissance d’une crise politique profondément enracinée qui remit au goût du jour la question institutionnelle. Les symptômes de cette crise, que certains voient autant morale et sociale que purement politique, étaient visibles pour tous les citoyens : abstention croissante, émergence du front National, sentiment d’impuissance en raison de l’inutilité supposée de son vote, le tout agrémenté de quelques scandales politico-financiers de premier ordre qui eurent un impact dévastateur sur l’opinion publique.

Se garder d’un « fétichisme » institutionnel

La question des institutions connaît assurément un net regain d’intérêt. A tel point que parler de phénomène de mode ne serait pas fondamentalement inexact. Néanmoins, quelques précautions d’usage avant d’aller plus loin dans la réflexion s’avèrent indispensables.
         La crise politique que traverse la France et dont on ne peut pas nier la réalité, sans qu’il soit par ailleurs utile de l’exagérer à souhait par une dramatisation de mauvais aloi, ne procède pas prioritairement du champ des institutions. Il existe des causes à la fois plus profondes et immédiates. Une refonte de l’architecture institutionnelle ou un changement de constitution ne suffirait pas à résoudre le problème posé à la France depuis une vingtaine d’années déjà. Cela contribuerait-il à améliorer la situation ? Nous voulons cependant bien le croire et en accepter l’augure.
         Il convient également de se préserver d’une sorte de fétichisme institutionnel. Les institutions ne correspondent qu’à un cadre théorique. Il revient aux acteurs d’en assurer une pratique cohérente. L’esprit d’institutions peut être radicalement détourné par une pratique déconnectée des objectifs initialement déterminés. L’histoire politique contemporaine est jalonnée d’initiatives et de pratiques en contradiction flagrante avec les intentions premières des textes.

Qui a réellement pris conscience que deux mesures adoptées au cours des années passées, une à l’initiative du président Chirac, l’autre du premier ministre Jospin, ont modifié en profondeur la constitution française ? La réduction du mandat présidentiel à 5 ans, puis l’inversion du calendrier électoral pour 2002 (les présidentielles avant les législatives), ont amorcé la transformation de la V° République en régime présidentiel à l’américaine. La concordance des deux échéances électorales majeures de la vie politique nationale réduit les possibilités (sans les exclure toutefois) de cohabitation. Elle les hiérarchise strictement, subordonnant, par souci de cohérence des votes exprimés à peu d’intervalle, l’élection des députés au choix que les Français auront fait quelques semaines précédemment en élisant le chef de l’état.
         Et subordonnant par la même occasion encore plus fortement le premier ministre au président de la République. Pour s’en convaincre, il n’y a qu’à observer le pauvre Raffarin confiné au rôle d’exécutant de la volonté chiraquienne… Et cela en gardant présent à l’esprit que le président, à moins qu’il ne lui vienne l’idée farfelue de dissoudre l’assemblée nationale précipitamment, aura la voie dégagée pour cinq ans, c’est-à-dire jusqu’au terme de son mandat. En sachant en outre pertinemment que le président de la République n’est pas responsable devant le Parlement de la politique dont il devient pourtant l’ordonnateur principal sinon exclusif, et qu’il peut ne rendre de comptes à quasiment personne !
         La dérive monarchique, pointée dès les premières années de cette constitution, s’en trouve de ce fait accentuée. Nous avons eu quelques échantillons récemment de cette dérive monarchique à propos de la loi sur l’interdiction des signes religieux à l’Ecole et du débat portant sur l’intégration de la Turquie à l’Union européenne. Le président Chirac a imposé à sa majorité des options que visiblement elle ne partageait pas forcément. Même si elle a regimbé en certaines occasions, des députés n’ayant pas voté la loi proposée en mars 2003 ou ayant exprimé publiquement leur opposition à l’entrée de la Turquie, c’est finalement la volonté présidentielle qui l’emportera en vertu d’un principe louis-quatorzien par excellence revisité: « Car tel est notre bon plaisir ! ».

L’acceptation par François Mitterrand de la cohabitation au lendemain de la défaite de 1986 a également contribué à modifier notoirement l’esprit de la constitution. L’opération a eu pour effet premier de rééquilibrer les pouvoirs en faveur du législatif alors que dans l’optique gaullienne la primauté était accordée à l’exécutif. A l’intérieur de cet exécutif bicéphale, le premier ministre a vu son rôle réévalué dans ces conditions particulières où la couleur de la majorité parlementaire contraste ave l’étiquette du président.
         La cohabitation oriente la V° République dans une pente davantage parlementaire. Elle fait du premier ministre autre chose qu’un simple exécutant de la volonté présidentielle, ce à quoi il était jusqu’alors bien souvent réduit. Jacques Chaban-Delmas, qui voulut mener une politique quelque peu différente des présupposés idéologiques du président Pompidou, en fit l’amère expérience : il dut au final se démettre. C’est l’antériorité immédiate de la première cohabitation qui permit à Michel Rocard de chercher à s’autonomiser un tant soit peu de François Mitterrand. Il en résulta une sorte de cohabitation officieuse entre les deux anciens rivaux qui se termina par le renvoi du premier ministre par le seul fait du prince alors que Rocard restait au faîte de sa popularité et qu’aucune situation de crise politique ou d’usure ne le laissait augurer.

L’initiative de janvier 1947 du premier président du conseil de la IV° République, le socialiste Paul Ramadier, a eu d’importantes répercussions sur les pratiques politiques qui suivirent. En demandant à l’Assemblée un double vote de confiance, d’abord sur son nom puis une semaine plus tard sur la composition de son gouvernement, il accordait de fait au pouvoir législatif un droit de regard, qui rétrospectivement paraît exorbitant, sur les équilibres politiques et le choix des hommes. Il s’obligeait, et à sa suite tous les autres gouvernements qui se constitueraient, à rechercher impérativement une majorité en sa faveur plutôt que de susciter une majorité contre lui, ce à quoi aurait conduit un vote de défiance ultérieur.
         Cette pratique du double vote de confiance à qui fut attribuée l’expression jurisprudence Ramadier allait favoriser les combinaisons politiques que d’aucuns qualifièrent de politiciennes, consacrer la prédominance du pouvoir législatif, accroître le poids des partis politiques et renforcer de ce fait l’instabilité ministérielle. L’initiative de Paul Ramadier avait durablement orientée les institutions de la IV° République naissante dans le sens d’un régime résolument parlementaire, ce qui à vrai dire ne faisait qu’accentuer la tendance souhaitée par la majorité des partis qui avait participé à la rédaction du texte.

Enfin, il faut bien comprendre et admettre que les institutions d’un régime politique ne se résument pas à une constitution. Le choix du mode de scrutin peut orienter ou modifier le sens des institutions : il n’est pas neutre et indifférent. Selon que l’on retienne pour des élections législatives un scrutin à la proportionnelle ou un scrutin majoritaire, selon que l’on opte pour des scrutins à un ou deux tours, la pratique institutionnelle penchera plus ou moins en faveur du pouvoir législatif ou au contraire de l’exécutif.

Le mode de scrutin

Les modes de scrutins sont rarement fixés par les textes constitutionnels. Ils varient au gré des intérêts de ceux qui exercent ou aspirent au pouvoir. Ils sont parfois au centre d’enjeux bassement politiciens.
         Les deux principaux modes sont les scrutins majoritaire et proportionnel. Chacun possède symétriquement avantages et inconvénients. Le scrutin majoritaire favorise la formation de majorités nettes : la stabilité ministérielle est censée être renforcée. Mais les minorités en sortent laminées et ne sont guère représentées. La proportionnelle permet à presque toutes les tendances politiques de l’être. Mais la dissémination de la représentation nationale rend plus aléatoire l’élaboration de majorités gouvernementales stables. Choisir entre la stabilité et une représentation plus démocratique, tels sont les termes de l’alternative relative à ces deux grandes catégories de modes de scrutin.

L’instillation d’une dose mesurée et raisonnable de proportionnelle nous paraît désormais nécessaire. Il est en effet anormal que dans une démocratie se voulant représentative on laisse à l’écart du parlement une part de plus en plus élevée de sensibilités politiques ou idéologiques, donc de citoyens qui font l’effort méritoire d’effectuer leur devoir en allant déposer leur bulletin de vote dans l’urne (et il faut reconnaître que cela devient malheureusement de plus en plus rare…).
         On nous rétorquera que l’opération facilitera l’émergence de forces politiques dangereuses pour la démocratie. L’argument, nous en convenons, n’est dénué ni de légitimité ni d’actualité. Mais si un tel risque survenait, il suffirait d’avoir le courage de déclarer de telles forces politiques nocives et de les interdire en dernier recours. Car en définitive il est largement préférable d’interdire d’expression des forces politiques par des voies légales que par des artifices de procédures camouflés.

Comment concilier alors les impératifs relevant de chacun de ces deux modes de scrutin ? Une réforme radicale de ce qui constitue sans nul doute une anomalie, le Sénat, pourrait en offrir l’opportunité.
         Sans remettre en cause l’élection au scrutin majoritaire d’une Assemblée nationale maintenue comme la chambre haute d’un bicamérisme rénové, on pourrait facilement imaginer la désignation des membres d’une seconde chambre à la proportionnelle. Cette construction permettrait de conserver les avantages de la stabilité en raison de la probable émergence d’une majorité suffisante par l’utilisation du scrutin majoritaire en y ajoutant la possibilité d’obtenir une meilleure représentation de l’ensemble des sensibilités. Une telle situation ne manquerait pas de redorer le blason du débat parlementaire quelque peu terni ces dernières décennies par la vogue des députés-godillots transformant le parlement en simple chambre d’enregistrement.

Les mandats : cumul et renouvellement

Un des sujets les plus sensibles du débat institutionnel et sur lequel la veine populiste et antiparlementaire de bon nombre de concitoyens trouve matière à s’épancher concerne le cumul des mandats. La stigmatisation des « cumulards » trouve un écho favorable au sein de la population. Et ce non sans quelques raisons en certaines occasions.
         La démocratie suppose que la politique soit l’affaire, à défaut de l’être de tous, au moins du plus grand nombre. Pour susciter l’implication des citoyens, encore faut-il leur en offrir la possibilité. Le cumul délibéré et excessif des mandats s’apparente à une confiscation au profit d’une personne privée de l’autorité publique, en somme de la souveraineté nationale. La dérive est véritablement choquante. Cela ouvre la voie à une personnalisation accrue de la politique, phénomène dont les effets négatifs ne sont plus à démontrer. C’est nier la dimension collective de l’engagement politique qui en fait toute sa noblesse.

Le cumul des mandats doit donc être fortement limité. En arriver au mandat unique tel que le préconisent certains recèlerait trop d’inconvénients à première vue peu décelables. Cette atomisation de la responsabilité politique risquerait d’amoindrir l’autorité du Politique battue en brèche ces temps-ci au bénéfice des puissances économiques et financières ainsi que des pouvoirs judiciaires ou médiatiques. Ce qui constitue, il n’est pas inutile de le rappeler, un des éléments centraux du programme du néo-libéralisme : une fois le Politique mis hors-jeu, il restera toujours l’Economique et le Marché comme moyen d’organisation de la société. La substitution du consommateur au citoyen sera dans ces conditions quasiment complète.
         La réforme des institutions ne doit pas conduire à amoindrir durablement le pouvoir politique, le seul à émaner démocratiquement de l’élection (jusqu’à preuve du contraire, chefs d’entreprises, juges, journalistes ne reçoivent pas leur pouvoir de la souveraineté populaire). Il est indispensable d’oeuvrer à sa réhabilitation plutôt qu’à son abaissement.
         Autant qu’une limitation drastique pour ne pas dire excessive du nombre de mandats exercés, il semble qu’il serait tout aussi opportun de réduire les possibilités de renouvellement d’un mandat. Etre maire d’une même commune ou député d’une circonscription pendant près d’un demi-siècle ne constitue certainement pas un signe tangible d’une quelconque vitalité de la vie politique. Les « mandats à vie » constituent une anomalie choquante à éradiquer.

La politique : un métier ? un sacerdoce ? une carrière ?

Dans l’imagerie populaire, l’élu politique est très souvent assimilé à un nanti, l’exercice de la politique procurant des privilèges inaccessibles au citoyen lambda. Les hommes politiques seraient d’authentiques notables coupés des réalités sociales quotidiennes, ou pire encore, concevraient leur engagement comme un moyen de s’enrichir personnellement en faisant fructifier leur patrimoine. Ces critiques, pour le moins lapidaires et le plus souvent injustes, témoignent néanmoins avec éclat du discrédit dans lequel est tombée la classe politique.
         En filigrane de ces considérations, se pose avec acuité la question de la nature de l’activité politique. Faire de la politique est-il une vocation, un sacerdoce ou un métier ? Répondre à cette interrogation revient en définitive à élaborer une conception personnelle de la démocratie et de la politique. La question n’est pas secondaire et ne peut être éludée.
         Croire que la politique puisse se réduire à une vocation désintéressée, autrement dit à une vision purement sacerdotale, constitue une erreur et un contresens aux conséquences graves. C’est instaurer une conception aristocratique de la vie politique. Les élus du peuple doivent recevoir une rémunération, une indemnité, un traitement, peu importe à la vérité l’appellation retenue, de la part de la collectivité. Si tel n’était pas le cas, qui accepterait de perdre son temps, et de l’argent, à s’occuper des affaires publiques ? Uniquement ceux qui n’ont pas à travailler en dehors pour gagner leur vie et qui possèdent patrimoines et rentes. Le régime ne s’appellerait plus gouvernement du peuple (démocratie), mais gouvernement d’une minorité ou des plus riches (oligarchie ou aristocratie). La res publica serait confisquée par les héritiers et les rentiers ou, pour reprendre la célèbre tirade de Beaumarchais dans Le mariage de Figaro, par ceux qui se sont donnés la peine de naître et rien d’autre.

Point de démagogie et de populisme en la matière : il faut savoir que la démocratie a un coût. Les Athéniens du V° siècle avant notre ère l’avaient bien compris : le renforcement du régime démocratique passa par l’instauration du misthos, petite somme d’argent versée en guise de rétribution de la responsabilité des fonctions publiques afin de compenser la perte d’une journée de travail. Périclès fut accusé par le camp des aristocrates de démagogie pour avoir soutenu une telle mesure. Plus proche de nous en France, les premières mesures de la révolution de 1848 furent de proclamer le suffrage universel (masculin) et d’instituer l’indemnité parlementaire. Devant les critiques que cette somme d’argent suscitait déjà, le député Baudin montra en décembre 1851 sur les barricades aux ouvriers du faubourg Saint-Antoine « comment on pouvait mourir pour 25 francs ». Il n’est nul besoin aujourd’hui d’en arriver à de tels sacrifices…
         La politique est un métier. Mais pas un métier comme les autres. Car on a en charge l’intérêt général et les affaires publiques. Pour tenter de prévenir toute dérive oligarchique, il semble nécessaire qu’un élu soit en mesure de pouvoir subvenir à ses besoins par le seul fait des ses indemnités. Subvenir à ses besoins essentiels, pas procéder à son enrichissement personnel, entendons-nous bien ! Eviter ce travers passe, entre autre, par la limitation du cumul des mandats. Une telle mesure, nécessaire, n’est bien évidemment pas suffisante.

Si la politique peut tenir lieu de métier pour la période au cours de laquelle on exerce des responsabilités, ce qui offre la possibilité matérielle à un plus grand nombre de citoyens peu fortunés de se lancer dans l’aventure de la politique, il apparaît par contre beaucoup plus contestable qu’elle puisse devenir une carrière exclusive de toute autre activité professionnelle complémentaire. A cet égard, il est véritablement choquant de constater que des hommes ou des femmes politiques n’aient jamais eu à s’insérer dans la vie active.
         La trajectoire tend à se généraliser : une fois les études terminées, on est choisi pour intégrer un cabinet, à la suite de quoi, après quelques années de mise du pied à l’étrier, on est jugé apte à l’exercice de son premier mandat électoral. Et on reste dans le circuit jusqu’à la retraite, parfois même au-delà… Il ne faut pas s’étonner dans ces conditions que certains hommes politiques soient quelque peu déconnectés des réalités et que le fossé les séparant des citoyens se creuse dangereusement et inexorablement.

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La nécessité de renouer les fils distendus entre les politiques et la société constitue une impérieuse priorité. Il en va d’un fonctionnement harmonieux du régime démocratique. Il serait malhabile d’aborder séparément la crise plus générale que traverse le Politique dans l’ensemble des sociétés industrialisées occidentales et les nécessaires questionnements sur nos institutions. Il serait également erroné de réduire la première à la seconde au risque de donner l’impression, faute d’approche globale, que cette crise politique est un problème simplement d’ordre technique si l’on peut dire.
         Le fonctionnement institutionnel ne dépend pas seulement du contenu d’une constitution, même si bien évidemment il en constitue l’armature centrale. Il ne nous semble pas indispensable dans l’état actuel de procéder dans l’urgence à l’élaboration d’une nouvelle constitution. Cette position correspond cependant à celle d’un moment donné : l’évolution des conditions de la vie politique peut faire à très brève échéance apparaître la nécessité d’une refonte totale des institutions. Camper sur des opinions figées n’est pas non plus viable.

Le risque existe de fragiliser le pouvoir politique et donc la démocratie. Toute réflexion institutionnelle doit s’insérer dans une démarche comparative en mettant en évidence la situation des autres organes exerçant une parcelle plus ou moins étendue de souveraineté populaire : justice (le 3° pouvoir), presse (le 4° pouvoir), monde économique (le pouvoir occulte du « mur de l’argent »), technocratie ou technostructure (le pouvoir immuable de ceux qui restent proches des arcanes du pouvoir quelles que soient les majorités en place). On ne peut faire l’impasse sur une mise en perspective avec les évolutions techniques et technologiques actuellement à l’œuvre. Elles sont un révélateur particulièrement exigeant en légitimant ou au contraire en invalidant des pratiques institutionnelles traditionnelles ou des projets novateurs. La remise en cause est permanente.
         Toujours est-il que la question des institutions reste un vaste chantier en constante évolution. Les domaines de réflexion fourmillent : rôle des partis, financement de la vie politique, statut de l’élu, communication politique, en allant jusqu’aux prérogatives des différents pouvoirs ou aux relations entre exécutif et législatif. La liste est longue et ne risque pas d’être facilement épuisée. L’exhaustivité est une illusion. Le débat ne saurait être occulté ou mené de façon lapidaire car c’est de la démocratie dont il est question : l’enjeu est de taille, la question complexe. A cet effet, méditons sur la formule de Winston Churchill qui définissait la démocratie comme « le pire des régimes…à l’exception de tous les autres ! ». Un vaste chantier, vous disait-on.

Francis DASPE
Membre de l’AGAUREPS-Prométhée
(Association pour la Gauche Républicaine et Sociale – Prométhée)
Janvier 2005
www.agaureps.net