Le traité constitutionnel et les politiques sociales de l'Union

Le fichier à télécharger contient une version plus riche de ce texte au format Word

L'approche du traité constitutionnel européen sous l'angle social conduit à s'interroger sur le modèle social européen et la place des préoccupations sociales dans les économies de marché de l'Union.

Dans le sillon ouvert par l'Allemagne, l'Angleterre et la Suède, nations berceau de l'Etat social, "le modèle fordiste" s'est épanoui dans les pays européens capitalistes les plus riches pendant les fameuses "trente glorieuses". Le modèle de "l'Etat de Bien Etre" s'y est largement développé, intégrant selon des spécificités nationales, les relations sociales, les conditions d'emploi, l'éducation et la formation professionnelle à côté de la couverture des risques sanitaires et sociaux. Dans cette perspective, la sphère sociale s'est par ailleurs intégrée à l'économique, le système socio-économique constituant ainsi l'infrastructure de la société elle-même articulée avec les superstructures. Les économies administrées des pays d'Europe centrale et orientale enregistraient pendant ce temps des résultats contrastés et contestés, qui n'ont pu endiguer leur disparition concomitante avec celle du modèle soviétique.

Les réalités et les tendances sociales des sociétés européennes, en butte notamment aux phénomènes de chômage de masse et d'exclusion au sortir du "compromis fordiste" depuis les années de crise, ont ravivé la question sociale.

L'Europe des 25 connaît de très fortes disparités de développement. Alors même que les gouvernements travaillistes anglais et sociaux-démocrates allemands concurrencent leurs homologues de droite dans leur volonté d'éradication du modèle keynésien de régulation économique et sociale, les gouvernements des pays d'Europe centrale et orientale expérimentent des solutions libérales. Dans cet environnement néo-libéral régulé par le marché, l'alignement par le bas constitue un vrai risque; l'ajustement des coûts de production conduisant à de fortes pressions sur les salaires ou, à défaut et du fait des résistances syndicales, à des délocalisations, le dumping social pouvant toujours constituer l'arme commerciale des économies de l'Union les moins sociales.

Pour toutes ces raisons ne doit-on pas s'interroger sur les conséquences du traité constitutionnel avant de spéculer sur son apport présumé dans le domaine social? Et le questionnement suppose certainement une clarification des conceptions qui nourrissent les débats entre adversaires et partisans du traité.

D'un point de vue libéral, le social permet une juste correction des inégalités et assure une nécessaire cohésion de la société. Mais les politiques sociales ne doivent cependant pas porter atteinte à la compétitivité d'un système productif performant et dynamique, condition du progrès social dans des économies de marché ouvertes. C'est bien cette idée d'économie sociale de marché qui semble avoir fait ses preuves et dans laquelle, plus que jamais au sein de l'Union européenne, la concurrence libre et non faussée marque les limites de toute intervention sociale .

Les approches d'inspiration marxiste ont longtemps cantonné le social dans un rôle de béquille du capital, expliquant même comment, au stade du capitalisme monopoliste d'Etat, il contrecarre la baisse tendancielle du taux de profit en assurant la dévalorisation du capital .

Les analyses keynésiennes puis celles de "l'école de la régulation" ont davantage orienté la réflexion vers les contradictions qui traversent les sociétés capitalistes. "L'Etat social", aux fonctions certes ambivalentes, imprime des spécificités fortes aux formations sociales considérées tout en exprimant, malgré tout, les acquis sociaux et un mode de relations sociales menacées par les politiques néo-libérales. Celles-ci, en œuvre depuis plus d'un quart de siècle, durant les "trente piteuses", dans le monde occidental ont des conséquences encore plus dramatiques pour les pays du tiers monde .

Après ces réflexions préalables il convient d'identifier les champs du social pour l'étude du traité constitutionnel. Dans une perspective large on retiendra les politiques relevant de la protection sociale, les politiques de l'emploi et la protection de la santé, les services publics qui doivent contribuer à la mise en œuvre concrète du principe d'égalité étant appréhendés dans un autre exposé portant sur les problèmes économiques.

Avant d'analyser le contenu du traité constitutionnel sur ces questions nous devons vraiment insister sur l'intrication de l'économique et du social : la situation sociale est bien la résultante de la structuration et du niveau de l'activité économique mais le social en retour agit sur les conditions de l'activité économique .

Nous ne devons pas oublier par ailleurs que la construction du marché commun puis du marché intérieur de l'Union repose sur la mobilité des marchandises, des capitaux, des entreprises, des services et des travailleurs. Ceci explique la réduction originaire de l'approche sociale centrée sur les problèmes de la libre circulation - favorisée par une prise en compte des besoins de couverture sociale des travailleurs migrants à l'intérieur de la CEE - et sur la mobilité professionnelle s'appuyant notamment sur les actions de formation et de reconversion professionnelles menées par le Fonds Social Européen. Cet accompagnement de la mobilité ne doit cependant pas gommer l'importance des financements du Fonds Européen de Développement Régional dans les infrastructures des pays du Sud, créditeurs nets en la matière.

Examinons à présent la dimension sociale du traité constitutionnel. Il convient de situer les compétences de l'Union et des Etats membres selon les thèmes évoqués.

§1- Le type de compétences selon les sujets traités

L'article 1-3 relatif aux objectifs de l'Union (partie 1 titre 1 sur la définition et les objectifs de l'Union) évoque le plein emploi et le progrès social, la lutte contre l'exclusion sociale, la justice et la protection sociales, l'égalité entre les hommes et les femmes, la solidarité, la cohésion économique, sociale et territoriale et la solidarité entre les Etats membres dans son alinéa 3. Cet alinéa souligne que l'Union œuvre pour une économie sociale de marché hautement compétitive. L'alinéa 4 qui aborde les relations de l'Union avec le reste du monde évoque notamment la solidarité et le respect mutuel entre les peuples et l'élimination de la pauvreté. Ce catalogue d'intentions, en soi très satisfaisant, va-t-il se décliner concrètement?
Observons que la politique sociale ne figure pas pour autant dans le domaine des compétences exclusives de l'Union mais dans celui des compétences partagées. Il n'y a donc aucune dynamique vraiment stimulante dans le sens du progrès social et d'un alignement par le haut et donc a fortiori aucune garantie d'évolution vers une Europe sociale.

Ainsi l'article 1-14 alinéa 2 b, c, k (partie 1 titre 3 sur les droits fondamentaux et la citoyenneté de l'Union) qui précise le domaine des compétences partagées cite :

• la politique sociale (pour les aspects définis dans la partie 3 relative aux politiques et au fonctionnement de l'Union qui seront évoqués et définis dans les prochains développements), la cohésion économique, sociale et territoriale.
• la politique sanitaire en terme d'enjeux communs de sécurité en matière de santé publique (pour les aspects définis dans la partie 3).

Quant à l'évolution de la situation du chômage et de l'emploi, ne résulte-t-elle pas en grande partie de la situation économique, elle-même conditionnée par la politique monétaire et le fonctionnement du marché intérieur? La politique monétaire des pays de la zone euro - qui s'attache d'abord à la stabilité des prix au détriment de la croissance et de l'emploi - reste sous le joug de la Banque Centrale. L'établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur relève des compétences exclusives de l'Union. Chaque Etat doit se soumettre d'une part aux règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur - comme le prévoit l'article 1-13 - et doit obéir d'autre part aux sacro-saintes lois du libéralisme, l'Union offrant "à ses citoyens un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée" selon les termes de l'alinéa 2 de l'article 1-3.

La coordination des politiques économiques et de l'emploi s'inscrit dans le domaine des compétences partagées. L'article 1-15 alinéa 2 indique que l'Union prend des mesures pour assurer la coordination des politiques de l'emploi des Etats membres, notamment en définissant les lignes directrices de ces politiques. On imagine difficilement une impulsion s'émancipant des principes libéraux établis dans les articles clés régissant le marché intérieur. Il n'y a aucun volontarisme à espérer dans ce domaine.

L'article 1-15 précise aussi que l'Union peut prendre des initiatives pour assurer la coordination des politiques sociales des Etats membres.

La protection et l'amélioration de la santé humaine sont reléguées dans l'article 1-17 qui précise, à côté des compétences partagées, les domaines des actions d'appui, de coordination ou de complément laissés au bon vouloir des Etats membres.

Reprenons à présent tour à tour chacun de ces domaines pour apprécier l'impact de leur inscription dans le traité constitutionnel sur l'évolution de la situation sociale des Etats membres de l'Union.

§ 2- La portée pratique de l'inscription des droits sociaux dans le Traité

L'emploi, le travail et la formation professionnelle

L'emploi est développé dans la section 1 "emploi" du chapitre 3 "politiques dans d'autres domaines" du titre 3 "politiques et actions internes" de la partie 3 "les politiques et le fonctionnement de l'Union".

L'article 3-203 évoque la promotion de l'emploi dans des marchés du travail aptes à réagir rapidement à l'évolution de l'économie. Est-ce à dire que cette réactivité fait de l'emploi la variable d'ajustement des entreprises?
L'article 3-204 alinéa 1 parle de la compatibilité de cette stratégie coordonnée pour l'emploi avec les orientations de politique économique des Etats membres et de l'Union, politique elle-même encadrée par le respect du principe de l'économie de marché ouverte. L'interprétation libérale se précise ici fortement.

L'article 3-209 du même chapitre mais de la section 2 "politique sociale", aborde notamment la promotion de l'emploi, l'amélioration des conditions de vie et de travail et le développement des ressources humaines permettant un niveau d'emploi élevé et durable, toutes ces actions salutaires devant tenir compte hélas de la nécessité de maintenir la compétitivité de l'économie de l'Union.

L'article 3-210 s'intéresse notamment à la protection des travailleurs en cas de résiliation du contrat de travail, aux conditions d'emploi de ressortissants de pays tiers en séjour régulier, à l'intégration des personnes exclues du marché du travail et à l'égalité entre les hommes et les femmes sur le marché du travail et le traitement dans le travail. Ces actions peuvent relever de la loi-cadre européenne - ce dont il faut se féliciter - mais hélas, sous forme de prescriptions minimales applicables progressivement qui évitent d'imposer des contraintes administratives, financières et juridiques telles qu'elles contrarieraient la création et le développement de PME. S'agit-il de fixer des seuils d'application de la législation du travail ou bien d'assouplir l'ensemble de la réglementation ? Il faut noter qu'il n'y a pas d'interdiction ou de restriction aux délocalisations car l'économie de marché ouverte suppose une concurrence libre et non faussée.

L'article 3-283 (de la section 5 "éducation, jeunesse, sport et formation professionnelle" du chapitre 5 "domaines où l'union peut décider de mener une action d'appui, de coordination ou de complément") évoque le champ de la formation professionnelle. Il s'agit de favoriser l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à la mobilité ainsi que de la coopération entre établissements d'enseignements ou de formation professionnelle et entreprises… Ceci soulève quelques questions sur la place de l'Education nationale dans la formation professionnelle.

La charte des droits fondamentaux qui constitue la partie 2, évoque le droit de travailler et d'exercer une profession librement choisie ou acceptée ce qui signifie que l'on ne peut interdire à quelqu'un de travailler ni l'obliger à exercer une profession qu'il refuse. Cet article 2-75 n'attribue pas la même portée au doit au travail que le préambule de la Constitution de 1946 - qui confère à ce principe une valeur constitutionnelle - mais invite simplement chaque citoyen à faire valoir sa liberté de chercher un emploi, de travailler, de s'établir ou de fournir des services dans tout Etat membre, la liberté d'entreprise étant bien évidemment reconnue conformément au droit de l'Union et aux législations et pratiques nationales.

La charte défend l'égalité entre femmes et hommes. L'article 2-83 précise fort opportunément qu'elle doit être assurée dans tous les domaines, y compris en matière d'emploi, de travail et de rémunération.

La santé et la sécurité des travailleurs, les conditions de travail, la sécurité sociale et la protection des travailleurs sont évoquées dans l'article 3-210 précédemment cité.

L'article 3-219 vise le Fonds social européen qui a pour objet la promotion à l'intérieur de l'Union des facilités d'emploi et de mobilité géographique et professionnelle et l'adaptation aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production au moyen de formations et reconversions professionnelles. Il participe ainsi activement à la flexibilité de l'emploi à l'échelle européenne. Ce fonds est administré par la commission et un comité tripartite incluant un membre de la commission, les organisations syndicales des travailleurs et des employeurs.

D'autres fonds contribuent à aider les pays et régions dans une perspective de cohésion économique, sociale et territoriale.

Cela doit être évoquée pour mémoire bien que la cohésion économique, sociale et territoriale ne rentre pas stricto sensu dans le champ de notre étude. Elle est abordée dans une section suivante (section 3). La cohésion est facilitée par les fonds à finalité structurelle tels que le fonds social précédemment évoqué, le fonds européen d'orientation et de garantie agricole (art 3-221), le fonds européen de développement régional (art 3-222), le fonds de cohésion crée par la loi européenne (environnement et réseaux trans-européens en matière d'infrastructure de transport - art 3-223). Ces fonds ont eu une action redistributive positive pour l'accompagnement du développement des pays du Sud. Avec l'élargissement de l'Union ces aides seront sans aucun doute largement réorientées vers les PECO au détriment du Sud.

La politique sociale

En matière de politique sociale, l'article 3-209 rappelle, sans les constitutionnaliser, les chartes sociales communautaires - celle de Turin (1961) et la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (1989) - et prévoit, en sus de l'emploi et de l'amélioration des conditions de vie et de travail précédemment évoqués, une protection sociale adéquate, le dialogue social et la lutte contre les exclusions, toutes choses par ailleurs intéressantes.

L'action de l'Union et des Etats membres tient compte des diversités des pratiques nationales (en matière de relations conventionnelles) et de la nécessité de maintenir la compétitivité de l'économie de l'Union. L'Union et les Etats membres estiment avec beaucoup d'optimisme que le marché intérieur favorisera l'harmonisation des systèmes sociaux et que s'opérera un rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives. Il est permis cependant d'en douter.

L'article 3-210 énonce que l'Union soutient et complète l'action des Etats membres notamment dans les domaines suivants:

• la sécurité sociale et la protection sociale des travailleurs,
• l'information et la consultation des travailleurs,
• la représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs, y compris la cogestion,
• la lutte contre l'exclusion sociale,
• la modernisation des systèmes de protection sociale.

Après consultation du Comité des régions ou du Conseil économique et social - et sans attenter à la liberté des Etats de définir les principes fondamentaux du système de sécurité social et à l'équilibre financier de la sécurité sociale - la loi ou la loi cadre européenne permet d'adopter :

• des mesures destinées à encourager la coopération entre Etats membres (initiatives visant à améliorer les connaissances, développer les échanges d'information et de meilleures pratiques, les approches novatrices, les évaluations etc.), à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres - ce qui à vrai dire ne mange pas de pain;
• des prescriptions minimales progressives à partir de la réalité des Etats membres sans contrarier les PME - ce qui limite singulièrement les marges d'action et ce d'autant plus que les prescriptions minimales excluent de leur champ la lutte contre l'exclusion et la modernisation de la protection sociale;
• au Conseil à l'unanimité (après consultation du Parlement européen) des lois sur la sécurité sociale et la protection sociale, le licenciement, la représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs, les conditions d'emploi des ressortissants des pays tiers. Ces trois derniers points peuvent faire l'objet, sur proposition de la Commission d'une procédure législative ordinaire avec une adoption par le Conseil toujours à l'unanimité. Cette procédure verrouille parfaitement les velléités d'avancées sociales!

L'article 3-211 aborde la consultation et le dialogue social dans l'Union en vue de recueillir des avis ou des recommandations.

L'article 3-212 prévoit les relations conventionnelles et la conclusion d'accords conformément aux procédures et pratiques des Etats membres ou - dans les domaines définis par l'article 3-210 précité - par l'adoption de règlements ou de décisions par le Conseil sur proposition de la Commission avec information du Parlement (en cas d'accord des parties signataires), la procédure d'adoption à l'unanimité restant stricte pour les questions relatives aux licenciements, à la représentation et à la défense collective des travailleurs et des employeurs ainsi qu'aux conditions d'emploi des ressortissants des pays tiers ( cf les développements précédents).

L'article 3-213 indique que la Commission encourage la coopération entre les Etats membres et facilite la coordination de leur action dans les domaines suivants de la protection sociale:

• emploi,
• droit du travail et conditions de travail,
• formation et perfectionnement professionnel,
• sécurité sociale,
• protection contre les accidents et maladies professionnelles,
• hygiène du travail,
• droit syndical et négociation collective.

Mais tout ceci n'est vraiment pas contraignant.

L'article 3-214 précise l'obligation, dans chaque Etat membre, de l'égalité entre les hommes et les femmes dans le travail et en matière de rémunérations dans son sens le plus large. La loi ou la loi cadre s'intéresse à l'égalité des chances et de traitement en matière d'emploi et de travail. Un Etat membre peut adopter des discriminations positives pour faciliter l'exercice d'une activité professionnelle et compenser les désavantages de la carrière. Ces dispositions paraissent plutôt stimulantes - même si l'on peut s'interroger sur le bien fondé des discriminations positives .

L'article 3-215 établit le principe de maintien de l'équivalence existante des régimes de congés payés dans les Etats membres. S'agit-il de favoriser une harmonisation par le haut ou par le bas?

L'article 3-217 institue un comité consultatif de la protection sociale.

Les articles 3-216 et 218 précisent que la Commission établit un rapport annuel sur ces questions sociales et le transmet au Parlement européen, au Conseil et au Conseil économique et social. Par ailleurs, dans son rapport annuel au Parlement, la Commission consacre un chapitre spécial sur la situation sociale de l'Union. Le Parlement peut demander des rapports spécifiques à la commission.

La santé

La santé figure dans les domaines où l'Union peut décider de mener une action d'appui, de coordination ou de complément (chapitre 5 de la partie 3 sur les politiques et le fonctionnement de l'Union dans son titre 3 sur les politiques et actions internes).

Selon l'article 3-278, l'action de l'Union complète les politiques nationales en matière d'amélioration de la santé publique et de prévention.

L'action comprend d'autres domaines :

• la lutte contre les grands fléaux,
• la surveillance de menaces transfrontalières graves sur la santé supposant l'alerte et la lutte,
• la lutte contre la toxicomanie,
• la coopération transfrontalière,
• la coopération avec les pays tiers et les organisations internationales de santé publique.

L'Union agit en terme d'action normative par la loi ou la loi cadre européenne mais toujours dans le respect des systèmes de santé nationaux dans les matières suivantes :

• qualité et sécurité des organes et substances d'origine humaine, du sang et des dérivés du sang,
• domaines vétérinaire et phytosanitaire,
• médicament et dispositifs médicaux,
• lutte contre les fléaux transfrontaliers,
• tabac et abus d'alcool.

Malgré l'importance des thèmes évoqués, il n'y a donc pas vraiment grand-chose à attendre du traité en matière de promotion de la santé publique. La réglementation reste facultative avec des mécanismes d'adoption peu contraignants.

Quelles conclusions pouvons-nous tirer de cette analyse qui invite à la lecture du Traité?

Malgré certaines dispositions encourageantes dans les domaines de l'égalité professionnelle ou des conditions de travail, le texte constitutionnalise curieusement des politiques dont le caractère profondément libéral ne saurait surprendre le citoyen avisé. La philosophie et les dispositions du Traité tranchent singulièrement avec le préambule de la Constitution de 1946 qui se situe dans la perspective d'une République sociale .

N'oublions pas qu'au delà du texte il y a le contexte; celui d'une Cour de justice agissant pour la primauté du droit européen et son effet direct; celui d'une Commission très libérale dans sa composition et son approche des questions économiques et sociales; celui d'une dynamique néo-libérale en œuvre à l'échelle européenne et mondiale aux conséquences sociales déjà redoutables.

Quand les libéraux de tous poils à court d'arguments amalgament les partisans du non au souverainisme étriqué, au populisme démagogique et aux extrémismes aventureux, la résistance citoyenne est salutaire ne serait-ce que pour préserver l'idée de choix démocratiques. Tout est présenté comme s'il n'y avait pas d'alternative!

Notre critique doit s'attacher à dénoncer ce Traité en raison même de son manque d'ambition pour l'Europe indépendante, démocratique, sociale et solidaire que nous appelons de nos voeux.

Xavier DUMOULIN
23 Novembre 2004
www.agaureps.net